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司法改革综述(一)

来源:枣庄长安网编辑:管理员时间:2017-08-08 00:00:00.0

2014228日,中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,进一步明确了深化司法体制改革的目标、原则,制定了各项改革任务的路线图和时间表。66日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法体制改革试点工作方案》,对若干重点难点问题确定了政策导向。201410月,党的十八届四中全会召开,整个司法体制改革蓝图大体全面绘就。

本轮司法体制改革启动以来,中央加强顶层设计,各地大胆探索创新,破解难题,正在走出一条符合中国国情、符合司法规律的改革之路。在中央全力推动的190项重大改革中,司法体制和社会体制改革就多达84项,其分量之重可想而知。这次司法体制改革一改以往小步快跑、从易到难的通常做法,直接步入深水区,推出完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理这四项措施,直面改革中的等核心难题。到2015年底,全国共有417个法院和417个检察院纳入改革试点,全面推行以司法责任制为核心的司法体制改革。

十八届四中全会提出的190项重大改革举措中,有关进一步深化司法体制和社会体制改革的有84项,主要体现在三大方面:一是在保证公正司法、提高司法公信力方面,共有48项改革举措。重点包括推进以审判为中心的诉讼制度改革,改革法院案件受理制度,探索建立检察机关提起公益诉讼制度,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,完善人民陪审员和人民监督员制度等。二是在增强全民法治观念、推进法治社会建设方面,共有18项改革举措。重点包括发展中国特色社会主义法治理论,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,推进公共法律服务体系建设,构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,完善多元化纠纷解决机制等。三是在加强法治工作队伍建设方面,共有18项改革举措。重点包括完善法律职业准入制度,加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,建立法官、检察官逐级遴选制度,健全法治工作部门和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制,深化律师管理制度改革等。

截至20161月,习近平总书记主持召开20次中央全面深化改革领导小组会议,审议通过了33个司法改革文件,仅2015年审议通过的就有22个,占到全年深改组审议通过的文件数量的三分之一,可见,2015年是司法体制改革全面深入推进的一年。司法体制改革亮点频出,建立法官、检察官员额制度、建立立案登记制度、设立巡回法庭、改革人民陪审员制度等一系列举措在推荐司法体制改革的道路上留下了坚实的脚印。

一、建立巡回法庭

2015128日,最高人民法院发布《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》,最高人民法院第一巡回法庭、第二巡回法庭相继在深圳、沈阳成立,主要审理巡回区内应当由最高人民法院受理的重大行政和民商事案件、刑事申诉案件、涉港澳台民商事案件和司法协助案件等。截至201511月底,两个巡回法庭共收案1470余件,登记案件12660余件,接待来访40415件,最高人民法院的法官面对面听取案件当事人意见、深入各地巡回办案将成为工作常态。

最高法设立的巡回法庭,相当于最高法的派出机构,在审级上等同于最高法,判决效力等同于最高法的判决,均为终审判决。巡回法庭既能统一各地裁判标准,又可使案件当事人免去进京诉讼之累,就近到巡回法庭去上诉、申诉。巡回法庭的人、财、物由最高法统一管理。巡回法庭主审法官由最高人民法院选派,每两年轮换一次,防止与地方形成利益关系。法巡回法庭的设立,旨在排除干扰,确保司法机关依法独立行使审判权,杜绝关系案、人情案、金钱案,还有利于最高法自身集中精力制定司法政策和司法解释,审理有重大指导意义的案件,更可对地方法院审判案件和地方政府依法办事起到重要的监督制约作用,从而推进整个司法系统回归本位。

北京大学法学院教授傅郁林点评说:最高法院巡回法庭的职能可以从近期和远期两大目标上观察,近期目标是通过普通审判和再审纠错,快速提升司法的公信力,增强社会公众对司法体系的信心;其远期目标是维护司法的统一性,减少省际司法冲突裁判。巡回法庭通过引入跨区设院(庭)、高配法官、巡回轮职等新元素,以及较大幅度的案件甄别裁量权和判决示范化的权威效力,为整个法院体系(甚至包括最高法院本部)的整体发展和权威建立提供一种经验和示范,同时提升整个司法系统自身和整个社会的信心和希望。目前最高法院从本部抽调精锐法官前往两个巡回法庭的前沿阵地,不过在初步打开局面之后,巡回法庭如何进行更长远、更稳定、更制度化和更有激励元素的人事安排,还取决于巡回法庭与最高法院之间的职能定位进一步明晰。就个人观察,虽然在中国普遍设置跨行政区划的司法管辖区的期望落空,但巡回法庭的结构性价值和全局性意义仍不可小视。在保持原有司法结构的基础上,通过巡回法庭的跨区结构新设计,以省级统管的司法新体制为依托,再以逐步建立的跨行政区司法为支撑,从而合理划分中央统一司法权与地方司法有限自治权之间的边界,缓解重大法律政策事项的全国统一与兼顾严重的地区性差异之间的紧张关系。

二、建立法官、检察官员额制度

员额制改革,是指按照司法规律配置人力资源,控制法官、检察官人员比例,并且通过严格程序遴选出高素质人才,建设专业化、职业化法官、检察官队伍,为实现司法公正提供人力资源方面的保证。20152月,最高人民法院发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》,要求科学设置法官员额制,综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素,确保优秀法官留在审判一线,各司法改革试点法院也先后成立了法官遴选委员会选拔优秀法官入额。目前,已经实行员额制的试点法院法官员额均控制在中央政法专项编制的39%以内,同时,确定了四级法院的法官员额,确保优秀法官留在审判一线。最高人民检察院则实行检察人员分类管理,将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类,建立检察官员额制度,合理确定检察官与其他人员的比例。上海作为本轮司法体制改革的试点地区,根据试点方案,上海的法院、检察院工作人员将分为法官、检察官,法官助理、检察官助理等司法辅助人员以及行政管理人员三类,分别占队伍总数的33%52%15%,这就意味着,相当一部分现任法官、检察官,在员额制改革后将暂时成为司法辅助人员,即进入员额的法官、检察官少了,但案件数量不少甚至在增多,如何破解案多人少的矛盾呢? 一是将法院、检察院85%的人力资源配置到办案一线,一线实际办案人数只增不减,案多人少矛盾得到缓解。如,上海市法院改革后一线办案人员增加18.5%,吉林省检察院改革后一线办案力量比改革前增加23.6%。二是挑选优秀的法官、检察官进行选任。法官、检察官员额的设置不是简单地论资排辈,不搞一刀切,主要是根据法官、检察官业务水平、工作能力、职业品德等要求进行选任,一方面具有丰富办案经验的老人留在法官、检察官队伍中;另一方面也给年轻的法官、检察官后备力量留足发展空间。与此同时,这次司法改革还进一步规范法官、检察官遴选程序,逐步完善法官、检察官绩效评估体系,积极探索建立法官、检察官员额动态管理机制。三是取消院长、庭长对案件的行政审批权,还裁判权于法官。作为试点,上海检察院改变了以前案件由检察官承办,部门负责人审核、检察长或检察委员会层层审批的行政化办案模式,根据检察业务类型设置相应的办案组,每个办案组由1名主任检察官+2名以上检察官+若干检察官助理和书记员组成,同时,全面落实检察官办案责任制,规定谁办案、谁决定、谁负责。改革后,很多试点法院如贵州汇川法院80%的案件实现了当庭判决,极大地提高了司法效率。

北京大学法学院教授傅郁林点评说:尽管法官员额制在本次改革中争议最大、困难最多,却是司法走向职业化、社会走向法治化的进程中必须攻克的一个堡垒。司法本质上是个严重依赖于决定者独立判断权的职业,并且司法所必须具有的终局性使得这种独立裁断的后果和风险重大,因此这个职业注定要由职业良知、职业操守和专业水平都值得信服的精英分子来担任。而只有当审理者有能力独立担当作出合法公正的裁判时,让审理者裁判,由裁判者负责才可能成为真正对当事人、对社会也对法官本人负责的一种审判机制。舍此,任何事后监督或责任追究都只是一种外部的和底线的保障。与此同时,与法官员额制密切相关甚至决定这一改革成败的几个关键问题必须同步跟进:一是与员额法官的权力、责任、负荷、风险相适应的职业保障,包括维持体面生活的物质待遇、法律范围内的充分职业尊重、正常行使独立裁判权的职业行为不受干预或追究,唯此才能增加法官职业在优秀法律人才市场上的竞争力。二是审判辅助人员相对独立并受法律保障的权限和责任。助理审判员的改革走向应该是限权法官,对特定类型、特定金额的案件或复杂案件中的特定事项享有相对独立的裁判权或决定权,以及在中国特色的法院调解中发挥独特作用。三是律师的程序权利保障和职业担当,以当事人权利代言人和法律职业者的双重优势,构成对审判权的直接制约并分担诉讼程序中的负荷。

三、建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度

公正是法治的生命线,权力干预司法是司法不公的重要根源之一。2015227日,中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,会议指出,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,是党的十八届四中全会提出的一项重要改革举措,主要目的是通过创新制度、加强监管,制约领导干部违法违规干预司法活动、妨碍司法公正的行为,对促进司法公正、抑制司法腐败具有制度性意义。出台这个规定,就是要为领导干部干预司法划出红线,建立防止司法干预的防火墙隔离带,为司法机关依法独立公正行使职权提供制度保障。各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,要牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不能违法干预司法活动、插手具体案件处理,不能对司法机关工作进行不当干预。各级党组织和领导干部要正确处理好坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系,保证司法机关积极主动、独立负责、协调一致开展工作。有关方面要进一步完善相关工作程序,把领导干部干预司法的情况纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系,作为考核干部遵守法律、依法办事、廉洁自律的重要依据。

  《规定》共13条,主要建立了三项制度:一是司法机关对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录制度;二是党委政法委对领导干部违法干预司法活动、插手具体案件处理的通报制度;三是纪检监察机关对领导干部违法干预司法活动以及司法人员不记录或者不如实记录的责任追究制度。这三项制度紧密衔接,前后呼应,是一个有机的整体。

  规定明确,对任何领导干部干预司法活动,插手具体案件处理的情况,司法人员都应当全面如实记录。做到全程留痕,并定期汇总报告同级党委政法委和上级司法机关。司法人员依法如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况,受法律和组织保护。

  规定要求,领导干部有下列行为,属于违法干预司法活动,党委政法委按程序报经批准后予以通报,必要时可以向社会公开,在线索核查立案、侦查、审查起诉、审判、执行等环节为案件当事人请托说情的,要求办案人员或办案单位负责人私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人的,授意、纵容身边工作人员或者亲属为案件当事人请托说情的,为了地方利益或者部门利益,以听取汇报、开协调会、发文件等形式,超越职权对案件处理提出倾向性意见或者具体要求的,以及其他违法干预司法活动、妨碍公正司法的行为。

规定强调,领导干部违法干预司法活动,造成后果或者恶劣影响的,或者对司法人员进行打击报复的,给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任,司法人员不记录或者不如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况的,予以警告、通报批评;有两次以上不记录或者不如实记录情形的,给予纪律处分。主管领导授意不记录或者不如实记录的,依法依纪追究主管领导责任。

同时,中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,对司法机关人员过问案件进行记录、通报、依法追责提出了明确要求。此规定与防止领导干部干预司法活动制度相互衔接配套,共筑防火墙,保障司法人员依法履行职责,防止关系案、人情案、金钱案。

清华大学法学院教授张建伟点评说:司法裁判的结果与许多利益甚至重大利益相联结,审判独立性因此遭受侵蚀、遇到挑战。对于审判独立最具杀伤性的,是来自官权的干预。对于司法机关来说,没有抵御能力超强的制度盾牌,很难在权力面前保持定力。因此,针对来自官权系统对于审判独立的干预行为,采取有效措施加以遏制,其必要性不言而喻。在依法治国的进程中,增强审判独立性的一项重要举措,就是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件的记录、通报和责任追究制度,最高人民法院以具体规定细化这一制度,使该制度在司法领域具有明确的可操作性。领导干部干预司法活动、插手具体案件,予以记录、通报和责任追究,已经有了一些实际案例,甚至连司法机关内部上级领导干部干预司法活动、插手具体案件也有受到责任追究的实例。当然,弓拉满,箭离弦,不能仅满足于找几个典型曝光一下,依法独立审判并非权宜之计,遏制对于司法的权力干预也不可姿态摆足,后劲乏力。


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